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社会保障论坛  

统筹城乡就业必须突破制度性障碍

（作者单位：广东省劳动保障厅）
  时间：2007-08-16
2006年，广东省就业工作重心开始转移到统筹城乡就业、建立城乡劳动者平等就业制度的轨道上来。但是，由于城乡之间经济发展不平衡，推进城乡统筹就业还面临诸多难点。想改善就业环境，实现就业公平，就必须从体制、机制等方面解决这些问题。 城乡统筹就业试点成效显著 广东是全国最早开展统筹城乡就业试点的省份之一。自2001年起，广东着手选择南海、顺德、英德、廉江、罗定、博罗等10个县（区）开展城乡统筹就业试点。随着经济社会发展步伐的加快，2005年广东提出了全面推进城乡统筹就业的政策措施，并于2006年由省政府颁发全面实施。 围绕控制失业率的目标，实施积极就业政策，保持了城乡就业局势的稳定。至2006年底，全省常住人口达9200万人，城乡从业人员达到5220万人。全省净增就业人数近200万人，其中城镇新增就业108万人，农村劳动力向非农产业转移就业50万人。全省城镇累计登记失业人员35万人，登记失业率为2.6%。 初步建立了城乡一体化的劳动力市场和城乡劳动者平等就业制度。一是实行城乡一体化的公共就业服务制度；二是实行城乡劳动者一体化的就业凭证管理制度。即在全省范围内统一使用《广东省就业失业手册》,简化管理手续，促进合理流动；三是实行城乡一体化的就业登记和失业统计制度。对已进行户籍改革、把城乡人口统称为本地居民的深圳、广州、佛山、东莞等市，实行城乡一体化的统计就业登记和失业统计制度。 全面建立职业技能培训制度，大力提升城乡劳动者的就业和创业能力，着重实施“百万农村青年技能培训工程”、“创业富民工程”、“智力扶贫工程”。 制度性障碍制约城乡统筹就业 由于全国城乡、地区之间经济发展不平衡，加上社会管理滞后、社会公共服务体系建设滞后、劳动立法滞后，广东要在全国现有的体制框架下，进行新突破，仍然要面对诸多体制和制度性的障碍，难度仍然很大。 首先是户籍制度的障碍。户籍制度以及附着在户籍上的一系列权益仍然是劳动者流动就业、实现平等待遇的主要障碍。如果过早取消户口限制，则会导致外省劳动力大量入粤，城市压力过大。如深圳市人口规模已达1035万，其中户籍人口只有171万。而如果等到农村与城市差距不太大时再取消城乡户口差别，农民可能又不愿放弃农村户口了，这也会阻碍城镇化的进程。这是一个两难的选择。 其次是社会保障制度方面的障碍。目前推进城乡统筹就业遇到的最大困难是如何使城乡劳动者享受平等的社会保险待遇。如养老保险有城镇职工基本养老保险与农村养老保险之别，两者如何衔接和过渡？医疗保险有城镇职工医疗保险和农村合作医疗保险之别，它们之间又如何衔接和过渡？外地农民工流动就业，其社会保险基金如何转移、接续和支付等。这些都涉及到整个国家的社会保险制度的设计问题，难度很大。 第三是就业和用工管理制度方面的障碍。目前劳动用工管理方面存在的问题主要表现在：用人单位普遍采取临时用工。尽管是常年性的工作岗位，也只签订一年以内的劳动合同，导致农民工就业不稳定，合法权益受到侵害。在劳动保护方面，也存在劳动标准立法滞后、层次低、不统一、劳动条件差的情形，使农民工无法享受与城镇职工同等的劳动保护待遇。 第四是社会公共管理服务体制滞后，难以适应大量农民工向城镇转移的需要。现有的就业组织管理体系、公共就业服务体系、社区管理服务体系、劳动执法监察体系等等，都是按照管理城镇居民就业的模式建立的，因而从机构设置、人员编制、资金保障、场地建设等方面都相对滞后，难以适应社会经济迅速发展的需要。 第五是缺乏相互配套的政策，使改革难以整体推进。统筹城乡就业是一项社会系统工程，但现行的管理体制和政策还未形成综合配套、整体推进的合力。除了户籍、社保、用工管理制度和政策外，还需要城镇规划、产业结构、教育和医疗卫生、农村土地改革、民营经济、社区建设等多项公共政策相配合。目前配套政策滞后而产生的相互牵制、摩擦，阻碍了统筹城乡就业进程。 从宏观制度到微观措施全面推进城乡统筹就业 抓紧从宏观上构建有利于城乡统筹就业的体制环境。各级政府应建立统一的统筹城乡就业工作领导小组，负责城乡就业工作的统筹规划、政策研究、综合协调和组织实施工作。抓好各类公共服务体系建设，并协调有关部门，从户籍管理、财政、社会保障、医疗卫生等方面制定综合的配套政策，清除农民工流动的政策性、体制性障碍。 抓住关键环节，加快建立健全城乡劳动者平等就业制度。首先是加快户籍制度改革，取消城乡居民的身份界限，通称本地居民，享受同等待遇。其次是继续深化就业管理制度改革，从法律上规定禁止用人单位在招工时进行歧视。第三是深化社会保险制度改革。例如在社会基本养老保险方面，由国家实行城乡劳动者统一标准的基本社会保险，促进城乡两种不同的养老保险制度的衔接，简化收费标准及计发办法，以利于社保基金的异地转移。 抓紧制定配套政策，着力促进就业困难群体实现就业和自主创业。鼓励用人单位招用就业困难群体；在自主创业方面实行小额担保贷款、税费减免政策，形成鼓励创业的良好社会环境；对城乡劳动者参加职业技能培训，实行财政补贴政策，鼓励劳动者接受职业培训，努力提高自身素质。特别是对农村富余劳动力向非农产业转移，要实行适度的倾斜政策，鼓励他们到中小城镇去，实现比较稳定的就业和居住。统筹城乡就业，各级政府还应加大公共财政投入，通过加强社区建设、公共服务项目建设，努力开拓公益性就业岗位。 继续加强职业技能培训，全面提升城乡劳动者的就业能力和创业能力。随着产业结构升级和新技术产业以及高端服务业的发展，劳动者素质与岗位要求不适应的矛盾日趋突出。统筹城乡就业，必须切实加强职业教育培训。全省要建立覆盖城乡劳动者的职业培训体系，加快职业培训的基础设施和师资队伍建设，开展针对性、实用性强的职业技能培训，切实提高城乡劳动者的就业能力。各级政府要对参加培训的农民工和就业困难人员，给予一定数量的补贴，对承担培训任务的培训机构，给予相应的鼓励政策。 强化企业责任，加强工资分配的宏观调控，确保城乡劳动者获得合理劳动报酬等各项权利。进一步完善最低工资制度，工资支付保障制度、工资集体协商制度和工资支付监控制度，规范企业工资分配行为，杜绝各类拖欠、克扣劳动者工资的行为。建立工资正常增长机制，确保广大劳动者依法取得合理报酬。 （中国劳动报）