随着农村城市化进程的加快，因建设征地、绿化隔离地区建设、旧村改造、市政基础设施建设等，大批农业人口转为非农业人口。由于现有社会保障体系属于城乡分割的管理制度，因此，在城市化进程中失地农民的社会保障问题，已成为制约丰台区现代化新城区建设的瓶颈。笔者试图通过工作实践对我区在城市化进程中农转工、转居人员社会保障的现状、面临的问题的分析，提出解决一些具体问题的建议和对策。
五类转工、转居人员特点各不同
丰台区目前征地主要涉及“农转工人员”、“农转工自谋职业人员”、“农转居人员”、“超转人员”和“不予农转工安置人员”等五类人员。所谓农转工人员（１４８号令改为转非劳动力）是指征地转为非农业户口且在法定劳动年龄范围内具有劳动能力的人员，不包括１６周岁以上正在接受义务教育和学历教育的学生。其特点是被征地农民由征地单位负责接收安置而成为城镇职工。农转居人员是指本市农业户口整建制转为非农业户口，并在农村集体经济组织中从业且办理参加社会保险手续时符合国家规定的劳动年龄有劳动能力的人员。其特点是转居不转工，离土不离乡，劳动年龄的人员则由其原来所属的乡、村集体经济组织负责安排工作。农转工自谋职业人员是指征地后转为非农业户口，虽然本身符合农转工条件，但自愿放弃征地单位给予的就业安置待遇，领取一次性安置补助费并自主择业的人员。其特点是被征地农民领取安置补助费后，征地单位对他们不再负有安置就业的责任。超转人员是指征地后转为非农业户口（城镇居民户口），但年龄已经超过劳动年龄阶段以及经检查认定完全丧失劳动能力的人员。其特点是户口转为非农业户口，由民政部门统一管理，享受相应的社会保障待遇。不予农转工安置人员是指不满１６周岁的未成年人及虽满１６周岁但正在接受义务教育和学历教育的学生。其特点是办理转为非农业户口的手续，不享受转非劳动力安置补偿待遇。
城市化进程中社保制度存在的问题
户口从农业人口转为非农业人口是实现城市化的前提，也是影响能否参加城镇社会保险的关键。实现户口转非目前大致为国家建设征用土地、绿化隔离地区建设、被批准为撤村试点等途径。在城市化进程中，这些途径除了国家建设征地政策在社会保险方面较完善外，绿化隔离地区建设、被批准为撤村试点等途径，在社会保险问题上存在着明显的缺陷，主要体现在以下几个方面：
“绿隔”地区
社保问题亟待解决
丰台区实施绿化隔离地区建设涉及的项目主要分布在卢沟桥乡、南苑乡、花乡、老庄子乡等４个乡、４２个行政村、９０４０２名农村人口，５８８８４名劳动力，非劳动力３０７２５人。其中执行市政府〔１９９４〕７号文件的有１５个村，执行市政府２０００１２号文件的为２７个村。原绿隔７号文件中的政策和国家现行的开发政策之间出现了很大的矛盾，而政府对执行绿隔７号文件的项目也没有出台相应的补充文件，我区按照７号文件已经实现户口转居的４１０７人，主要是卢沟桥乡太平桥村转居２５０５人，花乡草桥村１５９２人，南苑乡新宫村１０人，转居后的社会保险问题至今尚未解决。随着人员的老龄化和失业问题的凸现，使集体经济日益感到难以承受。因此，尽快解决绿隔地区农转居人员参加社会保险问题显得至关重要。
整建制转居
社保制约条件多
整建制撤村是目前农民纳入到城镇社会保障体系最理想的形式，也有成功的经验，但受到很大限制，一是虽然从政策上允许村集体经济组织给予一次性补齐相关费用，缴纳城镇社会保险，但这笔费用数目庞大，集体经济组织压力很大，不少经济实力欠佳的村委会难以兑现。二是超过退休年龄的人员不能享受超转人员待遇，只能由集体经济组织承担，这笔费用村集体经济组织不可能承担得起，由谁来承担、怎么承担，尚无全市普遍适用的法律法规可以遵循，与城镇接轨尚缺乏相关配套政策；三是农转居人员补缴社会保险问题需采取一事一议，由区政府上报市政府批准后才能实施；四是与产权制度改革，集体资产处置密切相关，要彻底解决社会保障问题难度较大。
农民参保
模式多、待遇差距大
目前北京市基本养老保险从制度上已经覆盖了城镇企业的劳动者，城镇户籍的企业职工已基本参加了社会保险。目前除了党政机关事业单位工作人员外，由于绿化隔离地区建设而转居的失地农民以及在乡镇企业中工作的本市农民仍然不能纳入城镇社会保障体系。据了解，目前本市农民工有的缴纳了城镇基本养老保险；有参加了农村社会养老保险。参加哪一种社会保险取决于农民工是在城镇企业就业，还是在乡镇企业工作。
农民工如果进入城镇企业就业，为了保证与城镇职工同工同酬，在社会保险方面权利和义务对等，政策上允许企业为农民工缴纳城镇基本养老保险。按照权利义务对等的原则，农民工只要按要求参保，按标准缴费，达到规定的条件就应享受相应的待遇，然而现有政策却达不到真正的公平。农民工如果退休前转工或转居，以前缴纳的城镇基本养老保险可以形成缴费年限和缴费金额的积累与转工或转居后缴纳的城镇基本养老保险衔接，享受与城镇职工相同的养老保险待遇。相反，如果农民工达到退休年龄时没有实现身份的转变，将不能享受城镇人员的待遇，达到退休年龄时，只能将资金划转到农村社会养老保险管理机构，建立个人帐户，享受农村社会养老金待遇。
解决农村社保问题
的建议和对策
在建设现宏伟目标的过程中，加快农村城镇化是构建和谐社会，实现五年内基本建成现代化新城区目标的关键，统筹城乡社会保障制度农村城镇化的基础，同时也我我们劳动保障部门需要研究重要课题。针对上述问题，提出以下工作建议和对策。
“绿隔”地区农转居
配套政策尽快出台
绿化隔离地区建设依据的政策是《北京市人民政府批转首都规划委办公室关于实施市区规划绿化隔离地区绿化请示的通知》（京政发[１９９４]７号）、《关于加快本市绿化隔离地区建设的意见的通知》（京政发２０００１２号）和《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》（京政办发２０００２０号），这些政策坚持农民“转居不转工”，劳动力就地在乡镇企业中安排原则，而转居的前提是乡、村有可以为转居劳动力参加社会保险可依托的企业法人经济实体，不能只管转非而不管安置。这些政策由于对补缴社会保险没有规定，对于转居人员达到国家规定的退休年龄时，累计缴纳基本养老保险费不满１５年的，不享受按月领取基本养老保险金待遇；基本医疗保险累计缴费年限不能满足男满２５年，女满２０年的，不能享受退休人员基本医疗保险待遇。
鉴于以上情况建议有关部门尽快出台绿化隔离地区农民转居后社会保障配套政策，加大资金支持力度，按照资金分担机制，对绿化隔离地区执行京政发１２号文件的农转居人员，参照《关于本市建设征地农转工自谋职业人员社会保险有关问题的处理办法》（京劳社养发〔２００４〕７８号），对农转居后社会保险所需资金，由市、区财政和集体经济组织分别承担；对绿化隔离地区执行京政发７号文件所涉及的我区三个村的农转居人员，依据《关于未按〈北京市建设征地农转工人员安置办法〉规定进行安置的建设征地农转工人员参加社会保险有关问题的处理办法》（京劳社养发〔２００６〕２０号）补缴社会保险费，解决转居人员后顾之忧，推进城市化进程。
整建制农转居
需有政策支持
目前丰台区东罗园村、造甲村等六个村条件比较成熟，正在进行撤村建居试点的筹备工作。虽然有可借鉴的经验，但由于从社会保障等方面没有可以遵循的统一政策，目前只是参照北京市劳动和社会保障局《关于在通州区永顺镇试行〈北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法〉的通知》（京劳社养发〔２００４〕１２２号），采取一事一议的办法，由区政府上报市政府批准，劳动力由农村集体经济组织负责安置，且该政策在社会保险方面不尽完善。建议有关部门尽快出台政策，使整建制撤村农转居人员参加社会保险的问题有法可依。
统一城镇社保制度
农民工是跨越城乡的边缘性群体，依其职工身份应当纳入城镇社会保险范围，而依其农民身份则应当纳入农村社会保险范围。但无论纳入城镇或农村社会保险范围都存在一些现实难题。我国的城乡二元结构决定了农村社会保险制度的建立和完善，以及城乡社会保险制度的接轨必然要经历一个较长的时期，政府应该加大力度，利用城市化推进之机为失地农民建立社会保障，将失地农民纳入城市社会保障体系之中，以农转工、转居人员社会保险制度为突破口，既可以推进农村社会保险制度的建立，又可以为城乡社会保险制度的逐步接轨准备条件。
摘自北京劳动就业报
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