虽然早在２０世纪８０年代，我国就开始探索建立农村养老保险制度。但是经过这么多年来的发展，农村养老保险一直没有实现大的突破，其参保规模和基金筹资都远远不如城镇社会养老保险。究其原因除了由于没有全国性的政策进行指导外，农民传统的养老观念、参保积极性也是一个影响农村养老保险发展的重要因素。因此，如何建立统一的国民社会养老保险制度，在此前提下设计和建立农村社会保险基本制度框架，特别是建立农保可转换为城保的通道和机制，对早期农村养老保障制度进行根本性改革是一个不容回避的现实课题。

我国现行的几种农村养老模式
家庭养老 土地养老 社保养老 社区养老

    长期以来，农村养老模式以土地养老和家庭养老为主。但是随着城市化进程的加快，农村人口的养老隐性问题将显性化。解决农村人口养老问题将是社会不得不面对的重要任务。在目前广大的农村地区，家庭养老、土地养老、社会保险养老三种模式是基本的养老保障方式，而社区养老模式则是一种新的尝试，以上四者共同构成了农村养老体系。

    ——家庭养老模式是儒家文化的“孝”的强调，是中华民族绵延了几千年的优良传统，赡养老人的义务已经变成了每一个中华儿女的内在责任和自主意识，是其人格的一部分。这在广大农村也表现得毫不例外，而且由于我国广大农村的社会经济发展水平低下，实施其他养老模式的条件不太具备，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性。因此，目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。

    ——土地是广大农民赖以生活的基础。土地对农民而言，既是生产资料，也是生活资料。尤其是在家庭联产承包责任制推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活来源。在现有的生产力发展水平之下，用土地维持最基本的生存，可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保障安全网。

    ——民政部于１９９２年出台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《方案》），即为“农村社会保险”开了先河。在方案中，提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。该方案于１９９４年在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是，以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。

    ——社区（含乡镇）养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养老金。社区养老的实施范围比较窄，往往受制于该地区的农村经济发展水平。三大因素制约农民参保积极性    毫无疑问，农村实行社会化养老将成为大的趋势。可在现实实行中农村养老保险在推进中却并不顺利，农民的参保积极性并不高。这又是为什么呢？

观念问题制约农保推进

    在农村，很多人还把家庭养老当作今后养老的方式，养儿防老的观念在农村还是占有相当大的比重。因为农村地区的经济较为落后，农民在生产、盖房、教育等各个方面的支出相对他们来说都较为庞大，因此要让他们再拿出一笔资金去缴纳保险，这会让很多人放弃这种养老方式。不少农民的心目中，儿女养老是他们心目中最为可靠的一种方式。

    同时，养老保险的运行周期较长，它必须先缴费等到了领取年龄才能进行领取。而农民对眼前的即得利益看得较重，不会去考虑现在要交一大笔钱去考虑十几年甚至几十年后的养老问题。

现行政策难有吸引力

   现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。但在上述三个渠道中，除了对个人缴费规定了具体标准外，其余两个渠道都缺乏硬约束。在经济不太发达的地区，普通农民很难享受得到集体补助。而《方案》又没有对国家的责任通过约束性的规范加以具体规定。这样，农村社会养老保险在没有稳定的资金支持的情况下，很难成为真正意义上的社会保险。

   农民收入本身就偏低，因此在设计农村养老保险政策时，政府应该考虑加大财政补贴力度，力求农民能够低门槛进入，相对高待遇享受。可就目前来说，我们的政策还做不到这一点，个人缴费占到这种积累缴费模式的“大头”，因此现行的农村养老保险政策对农民难有吸引力。

农民依靠集体思想严重

    我市有不少乡镇集体经济实力较强，很多乡镇都实行了乡级、村级养老补助。只要该农民是乡里村里的人，将来都会给补助，这让不少农民觉得参不参加农保无所谓。以丰台区葆台村为例，该村经济实力在所属花乡算较弱的一个村，目前在村里领取养老金的人的补助水平在７０多元至５００多元之间，而且年年村里还能进行适当上调。这让不少村民产生这样一种心理：既然集体能够管我养老，我干吗还要自己交钱去上保险。  
 
农村养老保险的破局之道加快法制建设
真正体现立法公平

    市场经济本身是法治经济。农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施，而不仅仅是社会政策的形式。我们应根据我国的实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，以法制的形式将农民的这项合法权利确定起来，从根本上解决农民的社会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。

    首先，应确立农村社会养老保险制度的法律地位。其次，加快农村社会养老保障立法步伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。再次，建立健全养老保险法律的监督机制，以确保社会养老保险基金的收缴、支付、运营的规范性，防范社会保险基金的风险，并通过合理运作使其不断增值，以更好的满足农村社会养老制度建设的需要。

鼓励发展
家庭养老模式

　　尽管随着经济的发展，家庭养老和养老保险体制的地位有着对换的趋势，但是农民家庭养老观念的改变是一个渐进的过程，在短期内农民不可能一下子放弃依靠子女养老的传统思想和习惯。另外，由于资金匮乏等原因，农村养老保养制度的实施也不可能一蹴而就，必须循序渐进，先从经济较为发达的农村开始以自愿加入的方式施行。再次，家庭养老还可以避免西方国家由于过度推进社会保障而带来的家庭危机，从而有利于维护良好的社会道德规范，促进农村社会进步。所以，目前以及未来短期内农村的养老方式仍应以家庭养老为主实施农村养老保险制度为辅的综合保障方式。

加大政府
公共财政投入力度

　　随着农村养老保险资金筹集的社会化，适应于现阶段的农村社会养老保险资金责任分担机制逐渐开始形成：主要是个人的积累账户，由集体和国家补助的部分构成统筹基金，统一进行统筹。其中国家补贴应作为重点。

　　国家可通过财政拨付款项的形式来实现对农民养老的支持。农业为工业原始积累做出了很大的贡献，农民牺牲的利益也很多，所以，国家应对农民承担一定的养老责任。假设国家以每年２００多亿美元的扶贫款项计，分摊到约１亿多农民身上，人均也只有２００—３００元（这笔钱不可能完全用于农村养老事业）。此外，国家通过陆续取消农业税，也可以一定程度上使之转化为农村社会养老保险基金。国家可以通过合理制度使得统一收取的个人所得税、财产税、消费税的少部分用于农民养老事业，通过合理的制度设计将上述几种资金集中来支持农民养老是切实可行的。

农村养老保险
的发展历史 
   从字面来看，农村养老保险就是解决农村户籍人口养老问题的一种保障措施。随着我国人口老龄化的严峻形势，以及传统的家庭养老、土地保障功能的弱化，农村养老保险被提上了议事日程，一些地区开始积极探索农村人口的养老形式。２０世纪８０年代，上海、浙江、江苏等地区的乡村及一些比较稳定的乡镇企业，仿照城市职工养老保险的做法，探索建立了农民的养老保险办法。

    随后，根据国家“七五”计划关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地的经济发展情况，进行试点，逐步实行”的要求和国务院的决定，１９８６年，我国开始探索建立农村养老保险。１９９１年，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开展了建立县级农村养老保险制度的试点。１９９５年１０月，《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的通知》，强调“在农村群众温饱问题已基本解决、基层组织比较健全的地区，逐步建立农村社会养老保险制度，是建立健全农村社会保障体系的重要措施”。但是早期农保制度建设自１９９８年进入第三阶段以后陷入僵局，至今没有实现大的突破。部分地方开始新型农保试点，但全国性政策试点尚未开始。

    我市农村社会养老保险制度是根据国办发５１号文件精神，１９９５年１２月北京市人民政府办公厅下发关于加快建立农村社会养老保险的通知，明确了建立农粗内社会养老保险制度的主要任务和原则等，由民政部门负责实施，１９９９年６月划转至劳动保障部门。２００５年１２月，经过劳动部门的调研，市政府出台了《北京市农村养老保险制度建设指导意见》，对农保制度进行了改革和完善。

    摘自北京劳动就业报