全 文 检 索
本站检索
网站群
社会保障论坛
社会保障体系建设的又一座辉煌的里程碑
时间：2008-01-18
劳动保障部原副部长、中国医疗保险研究会会长 王东进 改革开放以来，中央一直高度重视社会保障体系建设，作出了一系列重大的决策和部署。从推进养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等社会保障制度改革，到国有企业富余人员下岗分流、实施“两个确保”和促进下岗人员再就业，不断明确政府责任，加大财政投入力度，加快相关立法，社会保障体系建设取得了长足的发展。党的十六届六中全会把建立覆盖城乡的社会保障体系作为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要内容。就医疗保险制度建设而言，1998年国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号），2003年国务院办公厅转发的《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》（国办发[2003]3号）。经过不懈努力，城镇职工基本医疗保险制度已在全国基本建立，实现了由公费医疗和劳保医疗向基本医疗保险的历史性跨越。通过建立城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助，使8亿多人有了初步的医疗保障。为了落实科学发展观，共建共享和谐社会，中央作出了开展城镇居民基本医疗保险试点的重大决策，颁发了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发[2007]20号，以下简称《指导意见》），并召开试点工作座谈会进行部署，这是我国社会保障体系建设的又一座辉煌的里程碑，充分体现了党中央、国务院坚持科学发展观，坚持构建社会主义和谐社会的基本方针，体现了党中央、国务院高度关注民生，改善民生的治国理念，标志着我国医疗保险制度改革进入了一个新的历史阶段，向着让人人享有基本医疗保障的宏伟目标迈进了重要而又坚实的一步。
《指导意见》和领导同志的讲话，是推进城镇居民基本医疗保险试点的行动纲领，是指针、是依据。要搞好城镇居民基本医疗保险试点，首先必须认真学习领会《指导意见》和领导同志讲话，把思想认识统一到《指导意见》和领导讲话精神上来。作为从事医疗保险事业十多年的参与者、实践者，对这一重大决策的重要性、必要性和可行性，感触颇多，既感到来之不易，意义重大，又感到责任重大，任重道远，必须以对国家、对人民的高度责任感和事业心，精心组织，全力以赴，方能把这项功在当代，利在千秋的民生工程、民心工程做好。在此，谈一点自己学习的几点体会与思考，以求教大方。
亿万人民的企盼 审时度势的决策
推进城镇居民基本医疗保险制度建设，是形势发展的必然要求，是医疗保险制度改革的必然趋势，是广大城镇居民的热切企盼。从上世纪末到本世纪初，我国陆续建立起了城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度，使广大城镇从业人员、农村居民和贫困人口有了基本医疗保障制度安排。目前，城镇职工基本医疗保险制度覆盖了1.6亿人，新型农村合作医疗制度覆盖了7亿人，但仍有两亿多的城镇非从业人员没有被纳入到基本医疗保障体系之中，“看病难、看病贵”的问题在这部分人群表现尤为突出，这给城镇居民基本医疗保险制度的建立形成了“倒逼”之势，也成为广大城镇居民的急迫需求。党中央、国务院高瞻远瞩，审时度势，按照科学发展观的要求和立党为公，执政为民的理念，以共建共享和谐社会、解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为出发点，抓住当前经济平稳快速发展和财政收入持续增长的大好时机，决定开展城镇居民基本医疗保险制度试点工作。从2006年10月，十六届六中全会决定建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，到今年7月国务院《指导意见》的下发，部分城市试点工作启动，还不到一年的时间，由此可见党中央、国务院对城镇居民医疗保险制度建设的高度重视和坚定决心。在当前医疗卫生体制改革最终方案还没有确定之前，推进城镇居民医疗保险试点的重大决策显得更为及时和必要，得到了广大人民群众的热烈拥护和普遍欢迎。广大群众说，国务院就试点工作短时间内连续召开多次会议进行研究部署是前所未有的；各级政府对推进试点工作的重视是前所未有的；各部门之间的协调力度如此之大是前所未有的。
实践经验的总结 集体智慧的结晶
国务院关于推进城镇居民基本医疗保险试点的重大决策和颁发的《指导意见》，是在总结城镇职工基本医疗保险制度建设和充分吸收有关城镇居民基本医疗保险理论研究和具体实践基础上作出的，是实践经验的总结，是集体智慧的结晶。可以简要地概括为“3个采纳”：
一是采纳了从事医疗保险行政和经办部门的意见。比如说，把制度定位为基本医疗保险；明确提出相关管理经办原则上参照城镇职工基本医疗保险的有关规定执行；明确财政应该给予适当补助等。这些都非常重要，对制度的基本属性、基本原则和管理体制作出了明确的规定，避免在认识上产生歧义，在实践中出现偏差。
二是采纳了城镇职工基本医疗保险的成功经验。城镇职工基本医疗保险制度改革的许多做法和经验，包括基本原则、费用支付和结算办法、管理办法等，在《指导意见》中都得到体现。这是对十多年城镇职工基本医疗保险改革的充分肯定，保证了改革的连续性和基本制度的稳定性。
三是采纳了相关部门几年来在城镇居民基本医疗保险制度建设方面的研究成果。进入新世纪后，随着形势的发展和改革的深入，越来越感到城镇职工基本医疗保险制度的历史局限性，必须进一步拓展延伸，增强制度的开放性和兼容性，把广大城镇居民纳入到基本医疗保险制度中来。从2004年起，劳动保障部组织相关司局、省区市劳动保障部门和科研单位成立“完善医疗保障体系研究”课题小组，围绕完善医疗保障体系的总体思路、主要政策建议和8个专题，就城镇居民的基本医疗保障进行了深入调研，专题研究。2005年，劳动保障部就课题研究成果征求地方意见，在达成广泛共识的基础上将改革方案上报国务院，并得到国务院的原则同意。2006年初，全国医疗保险工作座谈会对“十一五”时期城镇居民基本医疗保障制度建设提出了初步设想，作出了工作安排。经过一年多的反复沟通和协调，最终形成了比较成熟的试点方案并经国务院审定同意。可以毫不夸张地说，《指导意见》的出台和城镇居民基本医疗保险试点的实施，有着坚实的理论、实践和技术支撑。
执政理念的体现 试点工作的提升
推进城镇居民基本医疗保险试点，是一项重大的民生工程、民心工程。它的推进，结合已有的医疗保障制度，形成了覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，使城乡居民都能够享有基本医疗保障的基本权利，无论在中国历史上还是在世界上，都是一项空前的、伟大的事业。《指导意见》和领导讲话，一是把解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题放在了首要的位置。二是把制度建设的着眼点放在广大城镇非从业人员，特别是困难群体。三是进一步明确了政府责任，要求各级政府要舍得投入，要调整支出结构，转变基本医疗保险的筹资方式。这些都彰显了党中央、国务院坚持科学的发展观，坚持关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的以人为本的执政理念。通过学习《指导意见》和领导讲话，感到中央对试点工作从全局和战略的高度，高屋建瓴，高瞻远瞩，把试点工作提升到了一个新的全局和战略层面。简言之，即是 “3个提升”：
一是把城镇居民的医疗保障提升为构建城镇居民基本医疗保险制度的层面。通过建立城镇居民基本医疗保险制度，结合已建立的城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度。这样，就把有中国特色的覆盖城乡居民的基本医疗保障制度体系的“四大板块”的基本格局定下来了，体系的统筹协调发展和制度间的衔接转换的思路更加明晰。
二是将城镇居民基本医疗保险制度建设提升到国家层面。作为国务院的一项重要工作，推进城镇居民基本医疗保险试点，不断完善制度，关系亿万城镇居民的切身利益，涉及多个部门的职责，需要协调多方面的利益关系，靠任何一个部门单打独斗都不可能完成这项重大的任务。把它提升为国务院的一项重要工作，对于统一部署，加强协调，形成合力，组织推动，确保试点的成功和制度建设的顺利进行，有着至关重要的作用。
三是将城镇居民基本医疗保险制度建设提升为一项系统工程。《指导意见》和领导讲话都明确指出，建立城镇居民基本医疗保险制度是深化医药卫生体制改革和推进卫生事业发展的重要环节，是一项涉及多项制度的系统工程，深刻阐明了“三医改革”之间的内在逻辑关系，以及推动“三改并举”的极端重要性。强调城镇居民基本医疗保险在“三改并举”中的重要地位和作用，为顺利推进城镇居民基本医疗保险试点坚定了信心，创造了条件。
基本成果的肯定 与时俱进的创新
《指导意见》和领导讲话很有新意，体现了创新精神，是与时俱进的最新成果。初步学习，感到至少有以下12个方面是新概念、新提法，或是第一次被写进中央文件和领导讲话中：
一、温总理讲话开宗明义地指出，开展城镇居民基本医疗保险试点，是国务院今年的一项重要工作。把试点工作提升到国务院的重要工作来抓，充分体现了党中央、国务院对试点工作的高度重视，体现了对推进试点工作的决心和信心。这对于统一各部门思想认识，加强组织协调，调动各方积极性，顺利开展试点工作必将产生巨大的政治动力。
二、温总理指出，宁可少上几个项目，少搞楼堂馆所，也要把涉及民生的问题解决好，让人民群众分享改革发展成果。实现试点目标，关键在于要加大财政投入。各级政府都要将支持城镇居民基本医疗保险的资金足额纳入财政预算。这一掷地有声的表述，最清楚不过地明确了政府在推动医疗保险制度改革中的责任，明确了各级财政要加大投入，形成稳定的保险资金筹措机制，为基本医疗保险制度的可持续发展打下了坚实的基础。
三、《指导意见》指出，要建立医疗保险专业技术标准组织和专家咨询组织，完善医疗保险服务管理专业技术标准和业务规范。提出要专门建立制定医疗保险相关技术标准、业务规范和从事理论研究、政策咨询的专家组织，这在我国医疗保险制度改革过程中是第一次，是科学发展观的又一生动体现。表明在制定具体的医疗保险相关技术标准和业务规范过程中，将越来越注重发挥专家学者、专门人才和学术团体在这方面的优势和力量，使技术标准和业务规范的制定更加具有客观性、科学性和权威性。
四、《指导意见》指出，要规范医疗服务行为，逐步建立和完善临床操作规范、临床诊疗指南、临床用药规范和出入院标准等技术标准。这既是对前些年地方实践探索的肯定，更是对改进和完善管理指明了方向。这表明，在完善基本医疗保险的管理服务过程中，工作重点已经从一般的行政约束和经办监管开始向制定技术标准和业务规范进行转变。这种转变是基本医疗保险制度改革发展的必然要求，也是科学管理的必然要求。
五、《指导意见》提出，要积极推行医疗费用按病种付费、按总额预付等结算方式，探索协议确定医疗费用标准的办法。在“三二一”（即基本医疗保险药品、诊疗项目、医疗服务设施标准“三个目录”，定点医疗机构、定点零售药店“两个定点”和医疗费用结算“一个办法”）医疗服务管理办法中，医疗费用结算是关键，是“牛鼻子”，是“总闸门”。十多年的实践探索证明，单独的任何一种结算方式都存在着缺陷，一些地方在实践中逐步探索出以按病种付费、按总额预付为主，综合运用其他付费方式的结算方式是比较科学的，能够比较有效地控制医疗费用的不合理增长。把这种结算方式写进国务院的《指导意见》，既肯定了实践经验，又加大了推行这一方式的力度，使试点少走弯路，更有效地节约成本，提高管理效率。
六、《指导意见》指出，要加强社区服务平台建设，做好基本医疗保险管理服务工作。社区服务平台是落实试点政策的“终端”，是推进试点最重要和最基础的“抓手”。城镇居民的参保登记和日常管理在社区，基本医疗服务也由社区提供，这一点与城镇职工基本医疗保险制度有着很大的不同。加强社区服务平台的建设，为推进试点提供坚实的组织基础，是试点工作乃至整个制度建设能否取得成功并实现稳健运行和可持续发展的关键环节，意义重大。
七、温总理指出，要建立制度、经办、监督三位一体的管理体系。这是一个全新的提法，把原本相对分散的医疗保险管理职能统一成为一个相互促进、相互制约的管理体系，共同确保制度的稳健运行和基金的安全。建立三位一体的管理体系，强调了基本医疗保险管理的科学性和系统性，强调了三者之间的协调、协同与协作，无论是在理论上，还是在实践上，都有着很强的针对性和创新性。
八、领导同志讲话指出，要进一步提高劳动保障的管理服务能力，逐步实现服务管理的规范化、标准化、信息化。针对城镇居民基本医疗保险制度的特点，必须设计规范的、科学便捷的经办流程，必须制定就医用药、入院出院的相关标准，必须通过加强信息网络建设，提供高效的管理服务和及时的信息咨询。“三化”是对基本医疗保险管理服务提出的新要求，也是管理服务发展的新方向和新目标。
九、温总理指出，建立城镇居民基本医疗保险制度是深化医药卫生体制改革和推进卫生事业发展的重要环节。医疗保险机构参与对医疗服务的管理和监督，可以促使医疗机构规范行为，推进医疗机构内部改革，降低医疗费用。可以促进社区卫生服务体系建设，优化医疗卫生资源配置。这就充分肯定了基本医疗保险制度建设在“三医改革”中的重要地位和作用，为基本医疗保险在“三医改革”中如何充分发挥自身作用，积极促进相关改革协调发展理清了思路，指明了方向，提供了依据，对于扭转“三改”不同步的不正常状况将会起到重要的推动作用。
十、温总理指出，要通过试点检验政策，找出问题，发现规律，探索和完善城镇居民基本医疗保险的政策体系，形成合理的筹资机制、健全的管理体制和规范的运行机制。这既指明了试点的目的，又明确了城镇居民基本医疗保险制度建设的重点。在推进试点过程中，无论是政策制定、制度建设、组织实施，还是开展试点评估工作，都必须紧紧围绕以上5个方面的内容来进行。这样，才可以避免试点的盲目性（避免过去有些试点“一试就灵”，“一推广就砸”的痼疾发生），增强针对性和可行性，使制度建设不但在“点”上可行，在“面”上也可行。真正起到用“点”上的经验，指导“面”上的工作，实现“以点带面”。
十一、《指导意见》指出，要坚持群众自愿，充分尊重群众意愿。城镇居民基本医疗保险制度与其他社会保险制度的不同之处，就在于参保对象不是从业人员。试点阶段是检验政策的阶段，因此，必须从实际出发，坚持群众自愿的原则，不能搞强制性参保。政府的主导作用主要体现在制度安排、政策制定、营造环境、组织推动上，特别是对参保人员的财政补助等方面，以增强制度的吸引力。
十二、《指导意见》指出，要总结评估试点工作。决定开展试点评估，是对历史教训的深刻总结，是坚持科学发展观，进行科学决策和民主决策的又一个创新。决策失误是最大的失误，要避免决策失误，就必须对决策实施的绩效进行评估，将发现的问题和解决的建议及时反馈，并对相关政策和办法进行及时的调整和完善。《指导意见》和领导讲话，对开展试点评估工作提出了明确要求。必须以科学的态度，即实事求是的态度，对国家、人民、事业高度负责的精神，紧紧围绕推进试点的大局，客观公正、全面准确地做好评估工作。
试点目标明确 重在制度建设
《指导意见》指出，试点的目标是2007年在有条件的省份选择2至3个城市启动试点，2008年扩大试点，争取2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。试点的目的就是要通过试点检验政策，找出问题，发现规律，探索和完善城镇居民基本医疗保险的政策体系，形成合理的筹资机制、健全的管理体制和规范的运行机制。而这次试点的一个显著特色就在于“建设”。具体地讲，包括以下5个方面的建设：
一是制度建设。温总理强调，城镇居民基本医疗保险试点工作重在制度建设。加强制度建设，就是要在试点过程总结经验，发现问题，探索规律，把普遍可行的做法上升为政策制度，从普遍反映的问题中找出制度的缺陷和不足，不断完善相关的政策体系。同时，要始终坚持城镇居民基本医疗保险制度的基本原则，通过制度建设来参与对医疗服务的管理和监督，促进社区卫生服务体系建设，加强基础建设和基础工作。
二是机制建设。在筹资机制方面，进一步明确政府责任，加大财政投入力度，把财政补助资金足额纳入财政预算，形成稳定的、合理增长的资金筹措渠道。在管理体制方面，按照《指导意见》的要求，由劳动保障部门统一管理，并充分利用和整合现有的管理资源，提高效率。在运行机制方面，规范基金的征缴和拨付，规范相关业务流程，简化审批手续，加强对定点医疗机构和定点药店的协议管理，确保制度的稳健运行。在基金风险防范和调剂机制方面，充分借鉴城镇职工基本医疗保险基金和国内外其他社会保障基金的管理经验，通过制度避免和防范道德风险。同时，研究适当提高统筹层次，增强基金的共济能力。
三是体系建设。首先是政策体系。必须建立起以《指导意见》为核心，包括医疗服务管理、基金财政补助资金管理以及经办管理在内的配套政策和各地实施方案在内的一整套政策体系。其次是多层次的医疗保障体系。要进一步巩固和完善城镇职工基本医疗保险制度，把还未参保的从业人员尽快纳入进来。加快实施新型农村合作医疗制度，完善医疗救助制度，搞好各项医疗保障制度的衔接。第三是管理体系。要探索制度、经办、监督三位一体的管理体系的具体实现途径，加强基金监管，确保制度稳健运行和可持续发展。
四是平台建设。主要是社区服务平台建设,包括社区劳动保障服务平台和社区卫生服务体系建设。要在已有基础上进一步充实队伍，改善条件，建立适应居民参保、咨询、管理和服务的工作新机制，整合、提升、拓宽社区劳动保障服务平台在城镇居民基本医疗保险方面的管理和服务功能。同时，将符合条件的社区卫生服务机构纳入医疗保险定点，通过费用支付等利益机制的调控，引导和规范就医用药行为。
五是能力建设。在经办能力方面，按照服务管理的规范化、标准化、信息化的要求，通过增加人员编制、加强业务培训、改进相关业务流程、完善信息化网络建设等方式，提高经办效率和管理服务水平。要通过加大投入改变目前经办队伍“小马拉大车”的尴尬局面，以适应城镇居民参保的新要求。要加强社区医疗保险管理人员的培训，提高他们宣传政策、业务办理和解决实际问题的能力。同时，还要加强医疗保险研究能力建设，组织各地医疗保险研究机构积极参与，为行政部门和经办机构提供政策建议和技术标准规范，共同推进试点和制度建设工作。
积极稳妥实施 热点尤须冷静
推进城镇居民基本医疗保险试点已经成为当前社会各界广泛关注的重点、热点和焦点。我们既要看到，各级政府高度重视，人民群众热切期盼，劳动保障部门工作积极性很高，推动试点的客观条件基本具备，改革的目标鼓舞人心。同时，我们还要冷静地认识到，在中国，推进城镇居民基本医疗保险制度建设是一件前无古人的大事业，是一件敏感的、长期的、复杂的系统工程，在推进过程中，将会遇到许多新情况、新问题、新矛盾，还有大量的制度、机制和体制建设需要在长期的、艰苦的实践探索中逐步发展和完善，不可能一蹴而就，不能操之过急。因此，必须保持清醒的头脑，认清形势，理清思路，既积极又稳妥地推进试点工作和制度建设。在制度建设方面，着眼点是面向城镇居民，重点是困难群体，要明确政府必须而且只能负有限责任，切不可大包大揽。在确定参保人员医疗保险筹资水平和待遇标准方面，要做到量力而行，尽力而为，坚持低水平起步，保证制度的稳健运行和可持续发展。在试点推进过程中，切不可用“运动式”的思维定式和领导方式“大哄大嗡”，要在充分调研论证和测算分析的基础上，因地制宜地制定符合本地实际的制度方案，不能留下“制度性隐患”。比如说，门诊医疗费用统筹问题，医疗保险基金结存和保障水平问题，大学生医疗保障问题等等。一定要慎重，要瞻前顾后，认真研究，审慎决策，充分听取各方面意见，充分考虑政策的影响面，不能顾此失彼，不能对基本制度造成冲击。在宣传引导方面，一方面要向群众释疑解惑，实事求是地把具体政策和重要意义解释清楚，争取群众的理解与支持，调动他们自觉参加医疗保险的积极性。另一方面要加强舆论导向，把握宣传尺度，不能“吊胃口”，不能因急于将居民纳入制度而夸海口，开空头支票。
立足全局谋事 形成工作合力
建立城镇居民基本医疗保险制度十分复杂，难度很大，必须加强领导。改革涉及劳动保障、发展改革、财政、卫生、医药、教育、民政等多个部门，必须把思想认识统一到《指导意见》和领导讲话精神上来，形成合力，形成协调一致、共同推动的工作机制。在落实《指导意见》和推进制度建设过程中，既要明确分工，又要目标一致；既要各司其职，又要共同制定有关政策、实施方案和配套措施。任何从部门利益出发的思想和“节外生枝”、“另辟蹊径”、另搞一套的做法都会对试点带来负面影响，都会损害大局，损害民生，必须力避，必须摒弃。因此，要通过联席会议工作机制，统筹规划各部门的相关工作，协调各部门之间的意见，共同解决推进试点和制度建设过程中出现的问题和矛盾，为试点的顺利进行、改革的稳步推进和改善民生合力攻关。各部门出台的政策、措施和意见既要体现本部门职责，又要严格遵循《指导意见》和座谈会的精神，始终把群众利益和改善民生放在第一位，部门利益必须服从人民利益，服从国家利益。
客观公正评估 确保大功告成
对重大社会政策开展评估，是对过去历史教训的深刻反思的产物，过去有些重大决策特别是制度建设出问题，一个重要的原因就是缺乏正确的评估机制，决策者总是“自我感觉良好”。要通过评估，保证决策更加科学、合理、可行，尽可能地减少或避免决策失误。做好评估工作，制定一个好的评估方案是关键。方案是标杆，是准绳，标杆树得不合理，不科学，评估就没有可信度。制定一个好的评估方案，关键有4点：
一要明确评估的原则。必须坚持客观公正、全面准确的原则，必须坚持阶段性评估和全程评估相结合、定性评估与定量评估相结合、群众满意度与制度承受度相结合的原则。
二要明确评估的内容。至少有3个层面的内容：一是制度层面。要通过评估对制度设计是否科学、合理、可行进行判断。二是组织层面。要评估试点的组织工作是否到位，是否存在组织上的失误和漏洞。三是经办管理层面。要评估经办管理的能力、效率和运行机制，评估现有的经办管理水平能否适应推进改革的需要。
三要采取科学的评估方法。要采取辩证唯物主义的方法和科学的、实事求是的态度，设计科学合理的评估指标体系，综合运用自评、抽评、入户调查、民意调查等手段和网络、媒体等平台，充分掌握第一手资料，避免评估的主观和片面。
四要处理好点与面、局部与全部、当前与长远的关系。评估检验的应该是大的政策体系和制度框架，找出的应该是带有倾向性、普遍性的问题，发现的应该是可以指导全局、指导长远的规律。因此，必须要站在国家层面，全面、准确地进行评估，切不可目光短浅，以偏概全。
我们相信，只要大家把思想统一到《指导意见》和领导讲话精神上来，以亿万群众的民生为重，以构建和谐社会为重，以党的事业为重，就一定能够取得推进城镇居民基本医疗保险试点的成功。（中国劳动保障报）
全 文 检 索
